Nyheten att Ungern hävt sitt veto öppnar för Ukrainas medlemskapsförhandlingar och välkomnades runtom i EU förra veckan. Men det löser inte det större problemet kring själva processen och tidsramen för medlemskap. EU behöver reformera utvidgningen, men utan att urholka det meritbaserade systemet som säkrar att kandidatländer gör nödvändiga reformer.
Ukraina vill bli medlem redan 2027 men medlemskapsprocessen är idag helt meritbaserad och tar vanligtvis årtionden. Montenegro, som är det land som ligger närmast medlemskap, började till exempel förhandla 2012 och det rapporterades nyligen att man stängt 16 av de 33 förhandlingskapitlen och kan i bästa fall bli medlem 2028 enligt nuvarande systemet.
Det behöver inte ta fullt så många år för Ukraina men det finns en tydlig diskrepans mellan förväntningarna och realiteten, vilket inte nödvändigtvis är nytt utan har varit ett återkommande inslag i utvidgningspolitiken. Men Ukraina är annorlunda på grund av kriget och världen har också förändrats radikalt sedan Kroatien, som senaste land, blev medlem 2013. Det finns en underliggande geopolitisk dimension för reformering av processen som å ena sidan bygger på Ukrainas rätt givet kriget och å andra sidan EU:s intresse av en större och starkare union givet omvärldsläget.
De strikt ekonomiska skälen till utvidgning har inte förändrats nämnvärt de senaste åren men är alltjämt viktiga. Det förväntas att de nya länderna konvergerar – medlemskap har historiskt gett en tillväxtbonus på cirka 15–30 procent av BNP – med existerande medlemmar över tid. Men Ukraina är speciellt även i det här avseendet givet sin storlek, ekonomiska utveckling och behov av återuppbyggnad.
Det är över lag enklare för EU att ta in små och relativt rika länder vars påverkan på EU-budgeten blir begränsad jämfört med stora länder som kvalificerar sig för omfattande ekonomiskt stöd om och när de blir fullvärdiga medlemmar. Ukrainas BNP per capita är idag knappt 1/8 av genomsnittet i EU och 1/5 av Polens samtidigt som återuppbyggnaden väntas kosta mer än 500 miljarder euro, vilket kan jämföras med EU:s samlade budget som är cirka 180 miljarder per år. Det lilla och rika Island, som inte är kandidatland men ibland överväger medlemskap, skulle till exempel kunna bli medlem utan några större ekonomiska konsekvenser för unionen.
Den strikt politiska dimensionen av utvidgningen har delvis förändrats. En viktig anledning att processen tar så lång tid och är strikt meritbaserad är för att EU vill säkerställa att nya medlemmar uppfyller alla institutionella och legala förutsättningar som ligger till grund för fungerande marknadsdemokratier (återigen ganska enkelt för ett land som Island som är ett av världens minst korrupta, mest transparenta och konkurrenskraftiga länder). Det brukar hävdas att EU har större påverkan innan man blir medlem är när man väl har blivit det. Den övertygelsen är fortfarande stark och EU vill dessutom undvika att fler länder gör som Ungern och backar utvecklingen efter medlemskap.
Om jag sammanfattar dessa aspekter framstår en rad målkonflikter. Å ena sidan finns goda skäl att snabba på processen men EU vill samtidigt ha kvar möjligheten att påverka och se till att alla medlemmar blir – och förblir – välfungerande marknadsekonomier och fullvärdiga demokratier. Det finns också goda geopolitiska och ekonomiska skäl att se Ukraina som ett specialfall men vad händer i så fall med det meritbaserade systemet och de andra kandidatländerna?
EU Kommissionen presenterade först ett förslag som reverserar processen – kandidatländer kan bli associerade medlemmar tidigt med visst politiskt inflytande för att sedan förhandla om fullt medlemskap – men har nu modifierat förslaget efter kraftigt motstånd. Det reviderade förslaget kallas ”gradual integration” och skulle ge viss tillgång till EU:s finansieringsprogram, fördelaktiga handelsavtal och inre marknaden men begränsat politiskt inflytande innan formellt medlemskap.
Tysklands Friedrich Mertz har, tillsammans med Frankrike, tagit på sig ledartröjan men det verkar varken finnas konsensus eller brådska inom unionen. Och Irland, som precis tagit över EU:s ordförandeskap, menar att det är bättre att använda den nuvarande modellen i stället för att distraheras av politiska debatter av hur ett framtida ukrainskt medlemskap ska se ut.
EU står inför ett vägval. Antingen reformera utvidgningen för en ny geopolitisk verklighet eller riskera att både Ukraina och utvidgningspolitiken fastnar i en utdragen limbo. EU bör därför reformera processen men utan att överge meritokratiska principer. Det är varken enkelt eller omöjligt.
Marcus Svedberg, chefsekonom, Folksam.