Det här är en argumenterande text med syfte att påverka. Åsikterna som uttrycks är skribentens egna.
DEBATT | KINA
Kinas industripolitik har varit spektakulärt framgångsrik i vissa branscher. Landet har byggt starka positioner inom bland annat solenergi, batterier och elfordon och blivit en dominerande aktör i flera globala värdekedjor. Just därför är frestelsen stor för Europa att försöka göra samma sak. Det vore ett misstag.
I en nyligen publicerad genomgång i ”Ekonomisk Debatt” visar jag att Kinas industripolitik är betydligt mer omfattande än vad en snäv diskussion om direkta subventioner fångar. Staten använder inte bara budgetstöd, utan även skattelättnader, billiga krediter, statliga investeringsfonder, offentlig upphandling, lokala stödprogram och kontroll över banker och statsägda företag.
Stöden är dessutom inte begränsade till ett fåtal strategiska framtidsbranscher. De omfattar halvledare, AI, batterier, bioteknik och annan avancerad teknologi, men också mogna branscher som stål, petrokemi, textil och maskiner. Kinas industripolitik är omfattande, bred och uthållig.
Det är viktigt att förstå vad detta innebär. I många länder motiveras industripolitik med att staten ska korrigera tydliga marknadsmisslyckanden. Det kan handla om forskning, infrastruktur, utbildning eller andra områden där marknaden på egen hand investerar för lite. Kinas politik går betydligt längre. Den används för teknologisk uppgradering, självförsörjning, kontroll över värdekedjor och för att bevara industriell kapacitet även i mogna branscher.
Resultaten är påtagliga. Kina har byggt upp en enorm produktionskapacitet och mycket konkurrenskraftiga företag. Men framgången har också en baksida. Industripolitiken binder kapital och arbetskraft i verksamheter som inte alltid är de mest produktiva. Forskningen pekar på överinvesteringar, överkapacitet, svag lönsamhet och lägre produktivitet. En politik kan alltså skapa världsledande företag i vissa branscher utan att för den skull höja välståndet i motsvarande grad.
För Europa skapar Kinas politik ett svårt dilemma.
På kort sikt kan kinesiska subventioner gynna europeiska konsumenter och företag. Billigare solpaneler och batterier underlättar klimatomställningen. Billigare insatsvaror kan sänka kostnaderna för europeisk industri. Det vore fel att bortse från dessa fördelar.
På längre sikt kan samma utveckling skapa betydande risker. Om europeiska företag slås ut, tekniskt kunnande försvinner och leverantörskedjor koncentreras till Kina ökar Europas sårbarhet. Det gäller särskilt varor och teknologier som är viktiga för energi, digital infrastruktur, avancerad tillverkning och säkerhetspolitik. Erfarenheterna från Europas beroende av rysk energi borde ha gjort oss uppmärksamma på den typen av risker.
Hur bör Sverige och Europa svara?
För det första bör Sverige inte behandla handelspolitiska skyddsåtgärder som principiellt oförenliga med strävan mot frihandel. När kinesiska företag gynnas av omfattande statliga stöd och säljer produkter på villkor som europeiska företag har svårt att matcha kan tullar, antisubventionsåtgärder och andra handelspolitiska instrument vara motiverade. Sådana åtgärder bör vara proportionerliga, tydligt avgränsade och riktade mot konkreta snedvridningar. Men de bör inte avfärdas reflexmässigt.
För det andra måste vi skilja mellan handelspolitiskt försvar och långsiktig konkurrenskraft. Tullar kan i vissa fall vara nödvändiga, men tullar gör inte Europa mer innovativt. De bygger inga nya företag, skapar ingen ny teknik och löser inte Europas svaga produktivitetstillväxt.
Den viktigaste europeiska motåtgärden mot Kina är därför att skapa bättre villkor för investeringar, företagande och industriell förnyelse. Tillgång till billig och pålitlig energi, fungerande infrastruktur, snabbare tillståndsprocesser, bättre kapitalmarknader och färre hinder på den inre marknaden är mindre spektakulärt än stora industripolitiska program. Men det är viktigare.
För det tredje behöver den europeiska inre marknaden fördjupas. Europeiska företag måste kunna växa på en stor hemmamarknad. Om marknaden för exempelvis tjänster fortsätter att vara uppdelad längs nationella linjer blir det svårare att nå den skala som krävs för att konkurrera med kinesiska och amerikanska företag. Detta är särskilt viktigt för små länder som Sverige.
För det fjärde måste säkerhetspolitiska hänsyn vägas in, men med urskillning. Alla importberoenden är inte farliga. Det är varken möjligt eller önskvärt att producera allt i Europa. Men när det gäller vissa kritiska insatsvaror, komponenter och teknologier behöver Sverige och EU bättre beredskap. Det kan handla om alternativa leverantörer, lagerhållning, investeringar i europeisk kapacitet eller samarbete med likasinnade länder.
Europa behöver alltså kunna försvara sig mot statsunderstödd konkurrens utan att självt övergå till en kinesisk modell för ekonomisk styrning.
Det är här den viktigaste skiljelinjen går. Om Kinas statsstyrning leder till att EU också blir mer statsstyrt har vi förlorat något viktigt. Europas styrka ligger i konkurrens, öppenhet, rättssäkra institutioner, forskning, välutbildad arbetskraft och företag som kan växa. Handlingskraft ska därför inte förväxlas med fler subventioner och större politisk styrning av näringslivet.
Kinas industripolitik är både en framgångshistoria och ett varningsexempel. Den har bidragit till imponerande industriell kapacitet och snabb teknologisk utveckling i vissa branscher. Men den har också skapat överinvesteringar, felallokering och stora samhällsekonomiska kostnader.
Europa bör därför varken underskatta Kina eller överreagera. Vi ska inte vara naiva inför konsekvenserna av kinesiska subventioner och statlig styrning. Men vi ska heller inte göra misstaget att överge de principer som på lång sikt gör Europas ekonomi stark: konkurrens, öppenhet, företagande och fungerande marknader.
Om Kina blir mer strategiskt måste Europa bli mer konkurrenskraftigt. Inte mer kinesiskt.
Fredrik Sjöholm
professor i internationell ekonomi och vd för Institutet för Näringslivsforskning (IFN)