Svensk offentlig sektor köper varje år varor och tjänster för över 1 000 miljarder kronor. Köpen påverkar långt mer än kostnaderna för välfärden. De påverkar vilka tekniker som utvecklas, vilka företag som investerar, hur robusta våra försörjningskedjor blir och hur snabbt samhället kan ställa om.
Rätt använd kan offentlig efterfrågan bidra till att utveckla marknader och driva innovation. Genom tydligare behov, tidigare dialog, samordnad efterfrågan och bättre incitament kan offentliga aktörer påverka vilka lösningar som utvecklas och vilka investeringar som blir möjliga.
Det är särskilt viktigt när Sverige ska stärka sin konkurrenskraft, försörjningsberedskap och omställningsförmåga. Staten, regionerna och kommunerna kan inte nöja sig med vad marknaden redan erbjuder. I strategiska områden behöver de kunna signalera vilken utveckling som efterfrågas och skapa förutsättningar för att leverantörer ska våga investera. Men denna ambition krockar med dagens verklighet.
Den stora flaskhalsen är ofta inte lagen utan organisationernas förmåga att använda de möjligheter som redan finns. För att göra bra offentliga affärer krävs en samlad förmåga i beställarorganisationen: marknadskunskap, kommersiell kompetens, strategisk styrning, tvärfunktionellt samarbete och mod att föra dialog med marknaden innan upphandlingen startar.
När EU nu öppnar för enklare processer, mer dialog och större flexibilitet ökar därför betydelsen av en stark beställarorganisation med förmåga att använda det handlingsutrymme som regelverket ger. Färre juridiska hinder betyder inte att upphandling blir enklare i egentlig mening. Tvärtom blir professionellt omdöme viktigare. Men stark beställarkapacitet kräver också bättre kunskapsunderlag.
Idag vet vi för lite om vilka former för offentlig upphandling som faktiskt skapar högst långsiktigt värde. Vilka affärsmodeller främjar innovation? Hur påverkar olika kontraktsformer produktivitet och konkurrens? Hur organiseras dialog utan att konkurrensen försvagas? Och hur bygger man beställarorganisationer som kan styra komplexa affärer över lång tid?
Frågorna blir särskilt viktiga i de stora investeringar Sverige står inför i energi, VA, försvar och annan samhällskritisk infrastruktur. Där är projekten stora, tidshorisonterna långa och beroendet mellan beställare och leverantörer omfattande. En till synes billig upphandling kan bli en dyr affär.
Ändå är den systematiska kunskapen om hur olika upphandlingsmodeller påverkar slutresultatet fortfarande begränsad. Vi följer kostnader och tid, men betydligt mer sällan hur själva affärens utformning påverkar innovation, leverantörsmarknad och samhällsnytta. Det är anmärkningsvärt. Sverige investerar stora belopp i att bygga fysisk infrastruktur men betydligt mindre i kunskap om hur investeringarna ska upphandlas och styras.
Samma problem finns bredare i offentlig sektor. Erfarenheter från goda affärer samlas sällan på ett sätt som gör dem jämförbara och möjliga att lära av. Data finns, men används inte systematiskt för att förstå vad som faktiskt fungerar. Vår egen och andras forskning visar att offentliga organisationer alltför ofta uppfinner samma lösningar på nytt.
Sverige bör därför använda EU-reformen som startpunkt för nästa steg. Vi behöver en långsiktig forskningssatsning på strategiska offentliga affärer, bättre tillgång till inköpsdata och starkare beställarkapacitet. Stora infrastrukturprojekt bör vara ett prioriterat område där olika modeller kan följas, jämföras och utvärderas över tid.
Det handlar inte om att offentlig sektor ska välja vinnare. Det handlar om att bli en mer kvalificerad kund och använda sin stora efterfrågan för att skapa konkurrens, innovation, resiliens och samhällsvärde. EU kan förenkla reglerna, men Bryssel kan inte bygga svensk beställarkapacitet. Nästa stora reform av offentlig upphandling bör därför handla om forskning, data och beställarkapacitet – och om att ge offentlig sektor bättre förutsättningar att göra bra affärer.
Staffan Movin, föreståndare, MTC
Per Andersson, Professor, Handelshögskolan
Sven-Anders Stegare, ek. dr. Handelshögskolan
Karl Wennberg, Professor, Center for Resilient Health, Handelshögskolan